陝西浩公律師事務所 法治政府研究院 文章/曹天慧

一、案件情況

1997年11月7日，交通銀行丹東分行與丹東輪胎廠簽訂借款合同，約定後者從前者借款422萬元，月利率7.92‰。2004年6月7日，該筆債權轉讓給中國信達資産管理公司沈陽辦事處，後經轉手由丹東益陽投資有限公司（以下簡稱益陽公司）購得。2007年5月10日，益陽公司提起訴訟，要求丹東輪胎廠還款。5月23日，丹東市中級人民法院（以下簡稱丹東中院）根據益陽公司財産保全申請，作出（2007）丹民三初字第32-1號民事裁定：凍結丹東輪胎廠銀行存款1050萬元或查封其相應價值的財産。次日，丹東中院向丹東市國土資源局發出協助執行通知書，要求協助事項爲：查封丹東輪胎廠位于丹東市振興區振七街134號土地六宗，並注明了各宗地的土地證號和面積。2007年6月29日，丹東中院作出（2007）丹民三初字第32號民事判決書，判決丹東輪胎廠于判決發生法律效力後10日內償還益陽公司欠款422萬元及利息6209022.76元（利息暫計至2006年12月20日）。判決生效後，丹東輪胎廠沒有自動履行，益陽公司向丹東中院申請強制執行。

2007年11月19日，丹東市人民政府第51次市長辦公會議議定，“關于丹東輪胎廠變現資産安置職工和償還債務有關事宜”，“責成市國資委會同市國土資源局、市財政局等有關部門按照會議確定的原則對丹東輪胎廠所在地塊土地挂牌工作形成切實可行的實施方案，確保該地塊順利出讓”。11月21日，丹東市國土資源局在《丹東日報》刊登將丹東輪胎廠土地挂牌出讓公告。12月28日，丹東市産權交易中心發布將丹東輪胎廠鍋爐房、托兒所土地挂牌出讓公告。2008年1月30日，丹東中院作出（2007）丹立執字第53-1號、53-2號民事裁定：解除對丹東輪胎廠位于丹東市振興區振七街134號三宗土地的查封。隨後，前述六宗土地被一並出讓給太平灣電廠，出讓款4680萬元被丹東輪胎廠用于償還職工內債、職工集資、普通債務等，但沒有給付益陽公司。

2009年起，益陽公司多次向丹東中院遞交國家賠償申請。丹東中院于2013年8月13日立案受理，但一直未作出決定。益陽公司遂于2015年7月16日向遼甯省高級人民法院（以下簡稱遼甯高院）賠償委員會申請作出賠償決定。在遼甯高院賠償委員會審理過程中，丹東中院針對益陽公司申請執行案于2016年3月1日作出（2016）遼06執15號執行裁定，認爲丹東輪胎廠現暫無其他財産可供執行，裁定：（2007）丹民三初字第32號民事判決終結本次執行程序。

遼甯省高級人民法院賠償委員會于2016年4月27日作出（2015）遼法委賠字第29號決定，駁回丹東益陽投資有限公司的國家賠償申請。

二、申訴至最高院

丹東益陽投資有限公司不服，向最高人民法院賠償委員會提出申訴。最高人民法院賠償委員會于2018年3月22日作出（2017）最高法委賠監236號決定，本案由最高人民法院賠償委員會直接審理。

最高人民法院賠償委員會于2018年6月29日作出（2018）最高法委賠提3號國家賠償決定：一、撤銷遼甯省高級人民法院賠償委員會（2015）遼法委賠字第29號決定；二、遼甯省丹東市中級人民法院于本決定生效後5日內，支付丹東益陽投資有限公司國家賠償款300萬元；三、准許丹東益陽投資有限公司放棄其他國家賠償請求。

三、最高院意見

最高人民法院賠償委員會認爲，本案基本事實清楚，證據確實、充分，申訴雙方並無實質爭議。雙方爭議焦點主要在于三個法律適用問題：第一，丹東中院的解封行爲在性質上屬于保全行爲還是執行行爲？第二，丹東中院的解封行爲是否構成錯誤執行，相應的具體法律依據是什麽？第三，丹東中院是否應當承擔國家賠償責任？

關于第一個焦點問題。益陽公司認爲，丹東中院的解封行爲不是該院的執行行爲，而是該院在案件之外獨立實施的一次違法保全行爲。對此，丹東中院認爲屬于執行行爲。最高人民法院賠償委員會認爲，丹東中院在審理益陽公司訴丹東輪胎廠債權轉讓合同糾紛一案過程中，依法采取了財産保全措施，查封了丹東輪胎廠的有關土地。在民事判決生效進入執行程序後，根據《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財産的規定》第四條的規定，訴訟中的保全查封措施已經自動轉爲執行中的查封措施。因此，丹東中院的解封行爲屬于執行行爲。

關于第二個焦點問題。益陽公司稱，丹東中院的解封行爲未經益陽公司同意且最終造成益陽公司巨額債權落空，存在違法。丹東中院辯稱，其解封行爲是在市政府要求下進行的，且符合最高人民法院的有關政策精神。對此，最高人民法院賠償委員會認爲，丹東中院爲配合政府部門出讓涉案土地，可以解除對涉案土地的查封，但必須有效控制土地出讓款，並依法定順位分配該筆款項，以確保生效判決的執行。但丹東中院在實施解封行爲後，並未有效控制土地出讓款並依法予以分配，致使益陽公司的債權未受任何清償，該行爲不符合最高人民法院關于依法妥善審理金融不良資産案件的司法政策精神，侵害了益陽公司的合法權益，屬于錯誤執行行爲。

至于錯誤執行的具體法律依據，因丹東中院解封行爲發生在2008年，故應適用當時有效的司法解釋，即2000年發布的《最高人民法院關于民事、行政訴訟中司法賠償若幹問題的解釋》。由于丹東中院的行爲發生在民事判決生效後的執行階段，屬于擅自解封致使民事判決得不到執行的錯誤行爲，故應當適用該解釋第四條第七項規定的違反法律規定的其他執行錯誤情形。

關于第三個焦點問題。益陽公司認爲，被執行人丹東輪胎廠並非暫無財産可供執行，而是已經徹底喪失清償能力，執行程序不應長期保持“終本”狀態，而應實質終結，故本案應予受理並作出由丹東中院賠償益陽公司落空債權本金、利息及相關訴訟費用的決定。丹東中院辯稱，案涉執行程序尚未終結，被執行人丹東輪胎廠尚有財産可供執行，益陽公司的申請不符合國家賠償受案條件。對此，最高人民法院賠償委員會認爲，執行程序終結不是國家賠償程序啓動的絕對標准。一般來講，執行程序只有終結以後，才能確定錯誤執行行爲給當事人造成的損失數額，才能避免執行程序和賠償程序之間的並存交叉，也才能對賠償案件在窮盡其他救濟措施後進行終局性的審查處理。但是，這種理解不應當絕對化和形式化，應當從實質意義上進行理解。在人民法院執行行爲長期無任何進展、也不可能再有進展，被執行人實際上已經徹底喪失清償能力，申請執行人等已因錯誤執行行爲遭受無法挽回的損失的情況下，應當允許其提出國家賠償申請。否則，有錯誤執行行爲的法院只要不作出執行程序終結的結論，國家賠償程序就不能啓動，這樣理解與國家賠償法以及相關司法解釋的目的是背道而馳的。本案中，丹東中院的執行行爲已經長達十一年沒有任何進展，其錯誤執行行爲亦已被證實給益陽公司造成了無法通過其他渠道挽回的實際損失，故應依法承擔國家賠償責任。遼甯高院賠償委員會以執行程序尚未終結爲由決定駁回益陽公司的賠償申請，屬于適用法律錯誤，應予糾正。

至于具體損害情況和賠償金額，經最高人民法院賠償委員會組織申訴人和被申訴人進行協商，雙方就丹東中院（2007）丹民三初字第32號民事判決的執行行爲自願達成如下協議：（一）丹東中院于本決定書生效後5日內，支付益陽公司國家賠償款300萬元；（二）益陽公司自願放棄其他國家賠償請求；（三）益陽公司自願放棄對該民事判決的執行，由丹東中院裁定該民事案件執行終結。

綜上，最高人民法院賠償委員會認爲，本案丹東中院錯誤執行的事實清楚，證據確實、充分；遼甯高院賠償委員會決定駁回益陽公司的申請錯誤，應予糾正；益陽公司與丹東中院達成的賠償協議，系雙方真實意思表示，且不違反法律規定，應予確認。依照《中華人民共和國國家賠償法》第三十條第一款、第二款和《最高人民法院關于國家賠償監督程序若幹問題的規定》第十一條第四項、第十八條、第二十一條第三項的規定，遂作出上述決定。

四、法律依據

《中華人民共和國國家賠償法》第三十條

賠償請求人或者賠償義務機關對賠償委員會作出的決定，認爲確有錯誤的，可以向上一級人民法院賠償委員會提出申訴。

賠償委員會作出的賠償決定生效後，如發現賠償決定違反本法規定的，經本院院長決定或者上級人民法院指令，賠償委員會應當在兩個月內重新審查並依法作出決定，上一級人民法院賠償委員會也可以直接審查並作出決定。

《最高人民法院關于國家賠償監督程序若幹問題的規定》第十一條

有下列情形之一的，應當決定重新審理：

（四）原決定適用法律確有錯誤的；

第十八條

賠償委員會重新審理案件，采取書面審理的方式，必要時可以向有關單位和人員調查情況、收集證據，聽取申訴人、被申訴人或者賠償請求人、賠償義務機關的陳述和申辯。有本規定 第十一條第一項、第三項情形，或者賠償委員會認爲確有必要的，可以組織申訴人、被申訴人或者賠償請求人、賠償義務機關公開質證。

對于人民檢察院提出意見的案件，賠償委員會組織質證時應當通知提出意見的人民檢察院派員出席。

第二十一條

案件經重新審理後，應當根據下列情形分別處理：

（三）原決定認定事實、適用法律錯誤，導致決定結果錯誤的，應當撤銷、變更、重新作出決定；

五、律師說法

這個案子非常典型，也具有重大意義。已經被保全的土地，因爲當地政府政策，在執行過程中被法院解封，同時拍賣後未清償查封申請人的債權，屬于違法行爲。基層人民法院出現違法行爲的，還有上一級法院、最高院能主持公平正義，這也爲當事人挽回了巨額經濟損失。