2024 年是新中國成立75周年，也是實現“十四五”規劃目標任務的關鍵一年。2024年《政府工作報告》明確了“堅持穩中求進、以進促穩、先立後破”的政策主基調，提出了2024年我國經濟增長5%左右的目標，釋放了宏觀政策進一步擴張的積極信號：積極的財政政策要適度加力和提質增效，穩健的貨幣政策要靈活適度和精准有效，宏觀政策相互之間、宏觀政策與非宏觀政策之間都要加強協調配合。總體來看，2024年的宏觀政策將更加積極、更加靈活、更有力度、更具針對性。
超長期國債常態化發行，財政政策戰略性擴張
2023年初，我國財政赤字率目標按3%安排。但由于當年我國多地遭遇暴雨、洪澇、台風等自然災害，爲支持地方災後恢複重建和提升防災減災救災能力，中央決定在四季度增發1萬億元國債，作爲特別國債管理， 財政赤字率從3%提高至3.8%左右。在地方層面，2023 年新增專項債券3.8萬億元，發行特殊再融資債券1.3 萬億元，在控風險、穩投資、補短板、惠民生等方面發揮了積極作用（見圖1）。
數據來源：Wind、廣開首席産業研究院
2024年是實現“十四五”規劃目標任務的關鍵一年。面對複雜嚴峻的國內外經濟形勢，我國將進一步強化宏觀政策逆周期和跨周期調節，繼續實施積極的財政政策。2024年《政府工作報告》提出，積極的財政政策要“適度加力、提質增效”。與2022年的“提升積極的財政政策效能”和2023年的“積極的財政政策要加力提效”相比，2024年的財政政策不但較好地保持了政策的連續性、穩定性和針對性，而且實施目標更加明確具體，更有能見度和感受度，對市場也能起到更好的預期管理效果。2024年赤字率擬按3%安排，赤字規模4.06 萬億元，比上年預算增加1800億元；一般公共預算支出規模28.5萬億元，比上年增加1.1萬億元；擬安排地方政府專項債券3.9萬億元，比上年增加1000億元。此外，2023年末推出的萬億元國債已在2024年初全部發行完畢，其政策效果將主要在2024年得到釋放。這不僅是財政政策資源投入帶來的擴張，同時也從中央財政的角度釋放了積極信號，表達了政府2024年要推動經濟增長的決心和目標。
尤其值得關注的是，中央決定從2024年開始，擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，2024年先發行1萬億元。超長期特別國債通常指期限大于10年、最長可達30 年或50年、具有特殊目的及用途且不計入赤字的國債。盡管政府工作報告中對于“連續幾年”並未明確給出具體年份，但考慮到2024年是“十四五”倒數第二年， 2024、2025兩年承上啓下的作用較爲明顯，而接下來的“十五五”將一直延續到2030年，對于我國到2035 年實現社會主義現代化、人均國內生産總值達到中等發達國家水平等遠景目標極爲關鍵。這一時期，外部環境的複雜性、嚴峻性、不確定性可能依然較高，不排除出現風高浪急甚至驚濤駭浪的局面；國內經濟也可能繼續面臨有效需求不足、部分行業産能過剩、國內大循環存在堵點等一系列問題和挑戰。爲了穩經濟、穩預期、穩就業，實現中長期經濟社會發展目標，需要宏觀政策超常規持續發力，加大戰略性擴張力度。因此，“連續幾年”很有可能是4—5年，即從“十四五”末期的2024—2025年到“十五五”中期的2027年或2028年。如果每年都按1萬億元安排，則最終總的發行規模有可能高達4萬億元—5萬億元，將遠遠超過此前曆次特別國債2700億元—1.55萬億元的發行規模。這是在中央財政杠杆水平十分良好的條件下推出的國家重大戰略舉措，意義十分深遠。我國中央財政杠杆水平較低，是我國經濟發展中的重大戰略資源，有必要在最需要的時候投入使用。本次中央財政擴張的積極程度超出市場預期，不僅會帶來可觀的政策刺激增量，還將極大地提振市場信心。
展望2024年，我國將統籌宏觀調控、財政可持續和優化稅制的需要，多措並舉，保持財政政策合理的擴張程度，進一步增強財政政策與其他政策的協調。一是綜合使用國債、超長期特別國債、政策性開發性資金， 以及財政補助、財政貼息、融資擔保等多種政策工具， 適度擴大財政支出規模。二是統籌用好專項債券資金、中央預算內投資、車購稅補助地方資金、鐵路建設基金、民航發展基金等，推動重點領域、重大項目建設。三是繼續落實好結構性減稅降費政策。完善專精特新中小企業財政支持政策，進一步減免中小微企業增值稅、所得稅等，落實好研發費用加計扣除等稅收優惠；研究鼓勵和引導消費的財稅政策，著力提升消費能力，培育新型消費。四是增加民生領域的財政支出。對中小微企業與個體工商戶、穩崗擴崗企業、就業培訓機構等的稅費，加大減免與財政補貼支持力度；增加醫療、養老、教育等相關支出。五是加強對産業轉型升級的財政支持。增加對先進制造業、數字經濟等産業的稅費支持力度，聚焦現代化産業體系建設，推動能源、水利、交通等重大基礎設施以及新型基礎設施建設等。六是重點關注並緩解地方財政壓力。進一步加快國債與地方債發行節奏，加大中央對地方的轉移支付力度，不排除發行新的國債緩解地方財政壓力的可能性。
從預算保障來看，盡管2024年名義赤字率目標設定在3%，但鑒于中央財政狀況良好，財政部門還有很大的回旋余地，可從中央預算穩定調節基金、中央政府性基金預算、中央國有資本經營預算等調入一部分資金予以保障，必要時財政赤字規模有能力進一步追加，最終實際赤字率很可能達到或超過3.8%。
貨幣政策加強總量和結構調節，年內仍有可能進一步降准降息
2023年，央行兩次下調存款准備金率，保持了流動性合理充裕，確保了貨幣信貸總量適度、節奏平穩；兩次下調政策利率，帶動貸款市場報價利率等市場利率下行，引導商業銀行有序降低存量首套房貸利率；引導資金更多流向民營小微、鄉村振興等薄弱環節，支持了房地産市場平穩健康發展。
進入2024年以來，貨幣政策密集出台的節奏和幅度超出了市場預期。例如，1月24日，央行下調存款准備金率0.5個百分點，向市場提供長期流動性約1萬億元；2月9日，央行公布2024年1月份金融數據，表內信貸和社會融資規模增量規模均高于2023年同期；2月20日，央行宣布5年期以上LPR利率從4.2%下調至3.95%，降幅爲近年來最大。隨後，國內中小銀行紛紛下調存款利率。
與2022年的“穩健的貨幣政策要靈活適度”和2023年的“穩健的貨幣政策要精准有力”相比，2024年“穩健的貨幣政策靈活適度、精准有效”的定調無疑更爲綜合全面。2024年《政府工作報告》提出的“加強總量和結構雙重調節”，較以往“發揮貨幣政策工具的總量和結構雙重功能”的提法在目的和功能上也更爲直接，通過雙重工具和手段的綜合運用進一步強化宏觀政策逆周期和跨周期調節，加大對重大戰略、重點領域和薄弱環節的支持力度。
從國內環境看，爲實現2024年的發展目標，貨幣政策需要更好滿足市場方方面面的較強需求。一是政府發債需要得到市場資金的支持。無論是國債還是地方債的發行，都需要金融機構等市場參與方的積極認購，其中約80%的政府債券爲銀行購買。繼續營造流動性合理寬松的市場環境，有助于金融機構更好地支持相關債券的發行。二是實體經濟融資成本需進一步降低。貸款利率下行可進一步降低企業的融資成本，尤其是中長期融資成本，減輕企業負擔，從而更好地滿足企業中長期的發展需求。降低企業融資成本要求保持流動性合理充裕。三是擴大內需離不開金融資源的投入。國家中長期戰略性重點建設項目，包括能源和糧食安全設施、水利設施和新基建領域等，需要金融給予有力支持。四是房地産市場的合理融資需求應得到有效保障。調降增量和存量房貸利率、降低首付比例、提高個人住房貸款額度等，有助于更好地滿足居民的剛性和改善性購房需求。如果房地産企業可獲得的融資規模增加，融資成本下降，則房企的償債壓力將顯著降低，相關金融風險可以得到緩釋，有助于房地産行業逐步企穩。五是資本市場信心提振亟需流動性支持。前一階段我國資本市場經曆了不小的挑戰，對市場信心和預期帶來了壓力。作爲直接融資的市場，資本市場信心恢複需要金融體系的流動性支持。降准、降息將爲資本市場帶來更多的流動性支持，尤其是對銀行、房地産、制造業和消費業等板塊上市公司有積極促進作用。六是推動銀行更有意願和能力去投放信貸資金。存款利率下行可降低銀行吸收社會資金的成本，而降准則有助于銀行業機構釋放可貸資金規模，提高銀行的放貸意願和能力。
從外部環境來看，貨幣政策適度發力的條件可能會有所改善。當前和未來一個時期，世界經濟將步入疫情結束後的第二個運行階段，呈現出一系列新變化、新特征：全球通脹壓力在波動中逐步緩和，美歐經濟增長將下行，美歐貨幣政策由緊轉松，全球貿易和資本流動前景出現轉向，資本有望從美國市場回流新興市場，經濟增長水平在全球表現良好的中國可能成爲重要受益者。據預測，2024年年中或三季度，美聯儲可能開啓首次降息，全年可能降息2—3次，約50—75個基點；2025年可能進一步降息。盡管2月美國消費者價格指數（CPI）同比增長3.2%，剔除能源和食品的核心通脹率爲3.8%，但物價整體已處于下行通道；美聯儲貨幣政策決策更爲青睐的另一個重要物價指標個人消費支出（PCE）同比漲幅已降至2.4%，距離2%的目標僅有一步之遙。在通脹已明顯下降和經濟增長存在一定壓力的情況下，美聯儲聯邦基金目標利率下調只是時間問題，中美利差水平將趨于收窄。國際宏觀政策可能會出現有利于我國的變化，國內宏觀經濟政策尤其是貨幣政策受到外部掣肘的影響將會削弱，爲我國貨幣政策更好地堅持“以我爲主”並更好地發揮作用提供了條件。
總體判斷，2024年我國貨幣政策的實際取向很可能是穩健偏松，努力爲經濟回升進一步鞏固營造良好的貨幣金融環境。一是用足總量和價格工具。爲促使社會融資規模、貨幣供應量同經濟增長和價格水平預期目標相匹配，保持流動性合理充裕，年內不排除再度降准的可能性，預計第二次降准有可能以定向爲主。目前，中小銀行存款准備金率已降至5%—6.5%，而大型銀行存款准備金率爲8.5%，仍有一定的可下調空間。隨著2024年年中以後美聯儲可能轉向降息，歐洲央行和其他發達國家以及部分發展中國家的央行也會跟進，我國政策利率下調的空間將進一步打開。預計MLF有下降10—20個基點的空間，LPR仍有可能相應下調。隨著准備金率的下調，銀行的信貸投放能力得以保持甚至會進一步擴大，有助于支持國家重點建設項目和薄弱環節，尤其是有能力支持房企的融資需求。房地産開發貸的增速可能有所加快，以支持房地産市場逐漸企穩。
二是綜合運用好結構性工具。結構性工具的擴大使用在發揮結構性定向支持功能的同時，也會帶來總量擴張效應。圍繞做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融五篇文章，2024年央行將加強多種政策工具的綜合運用，用好支農支小再貸款、再貼現、抵押補充貸款（PSL）和普惠小微貸款支持工具，延續實施碳減排支持工具、普惠養老專項再貸款等，並積極創設新的工具。據測算，2024年保障性住房、城中村改造、“平急兩用”公共基礎設施等“三大工程”投資所需資金規模在萬億元以上。除央行2023年12月通過PSL投放的3500億元和2024年初再次通過PSL投放的1500億元外，尚有一半的資金缺口，不排除年內還可能根據需要繼續追加新的PSL或其他准財政工具（見表1）。
數據來源：廣開首席産業研究院根據公開資料整理
三是通過支持企業債券發行騰挪出更多信貸資源。央行2023年四季度貨幣政策執行報告提出，合理把握債券與信貸兩個最大融資市場的關系，引導信貸合理增長、均衡投放。從2024年前兩個月信貸和社融數據來看，一方面，人民幣貸款增加6.37萬億元，其中，居民中長期貸款增加5234億元，企業中長期貸款增加4.6萬億元；另一方面，企業債券淨融資6592億元，同比多1293億元；顯示當前企業發債融資通道相對較爲順暢。未來債券融資增速有望進一步提升，企業債券發行有可能繼續放量。騰挪出來的銀行信貸規模，則可用于滿足企業和居民的其他資金需求。
宏觀政策加強協調配合，非經濟性政策納入一致性評估
2024年是實現“十四五”規劃目標任務的關鍵一年。全球經濟複蘇動能分化、地緣政治沖突等不確定性依然較高，國內進一步推動經濟回升向好需要克服一系列困難和挑戰。爲此，中央要求各地區各部門要多出有利于穩預期、穩增長、穩就業的政策，謹慎出台收縮性、抑制性舉措，清理和廢除有悖于高質量發展的政策規定。
這種協調配合首先體現在財政政策和貨幣政策的緊密協同。事實上，目前的態勢就是財政政策和貨幣政策將雙擴張，共同適度發力。總量上，積極的財政政策發揮乘數效應擴大總需求，穩健偏松的貨幣政策可通過貨幣信貸、利率等政策作用于經濟，兩者協同發力相輔相成創造寬松的宏觀政策空間，營造良好的貨幣金融環境，共同助力經濟運行在合理區間。在兩者的政策協同中需要解決好的關鍵問題，就是貨幣政策的擴張如何與財政政策的擴張更好地匹配。貨幣政策在熨平日常財政收支的影響、支持政府債券集中發行、滿足國家重點領域和薄弱環節金融需求、支持設立政策性開發性金融工具等方面更加積極地發揮作用，財政投入資金就可以拉動數倍的社會資源對經濟運行各領域進行投入，宏觀政策的雙擴張效應就能更好地滿足經濟平穩運行的實際需要。
2024年《政府工作報告》還特別強調，要圍繞發展大局，加強財政、貨幣、就業、産業、區域、科技、環保等政策協調配合，把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統籌，確保同向發力、形成合力。從統籌協調工作的角度看，將各地區各部門的政策制定過程提前納入一致性評估，加強前瞻性引導，不僅有助于避免不同政策相互沖突或導致“合成謬誤”，也有助于充分調動經營主體積極性，形成共促高質量發展的合力。
宏觀政策更好發揮作用的相關建議
當前，我國經濟正延續複蘇步伐。但客觀地看，恢複的基礎尚不牢固，內生動力不強，需求驅動不足，特別是微觀層面仍存在預期不穩、信心不足、需求偏弱等問題。爲進一步推動經濟穩健增長，針對加大宏觀政策調節力度，特提出如下政策建議。
合理提高政府債務水平。增加政府可用資金，需要調整觀念，合理看待債務水平問題。迄今爲止，放眼全球，政府部門杠杆水平沒有普遍可以接受的衡量標准。應從各國實際出發把握債務水平和杠杆水平，同時參考各國政府的相對杠杆率。目前，中國政府杠杆水平大幅低于西方發達國家，而國有資産實力又十分雄厚，中國政府部門具有進一步加杠杆的較大空間。適當增加地方專項債額度，或充分使用專項債結存限額，或增發特別國債，不會增加一般公共預算與狹義赤字；當然，也可以考慮增加財政赤字、調整財政預算。中央政府需要時可以繼續適度舉債，加大轉移支付力度，支持地方政府改善收支狀況，減輕部分地方政府的債務壓力，提升政策措施落地實施的效果。
豐富貨幣政策的工具和手段。一是適時增發政策性開發性金融工具。政策性開發性金融工具是由開發性金融機構和政策性銀行在央行的支持下設立的金融工具，用于補充投資包括新型基礎設施、科技創新等重大項目的資本金，以及爲專項債項目資本金搭橋。這一金融工具雖非常態化的調控工具，但考慮到2024年新增地方專項債規模較高，部分省市財政狀況較爲緊張，加之與PSL等其他准財政工具在資金用途上不盡相同，如需進一步刺激基建投資，則下半年增發政策性開發性金融工具的必要性和需求將隨之上升。二是進一步加大對企業直融的資金支持力度，合理調整銀行的資金監管要求，鼓勵商業銀行積極購債、參與二級市場投資，活躍資本市場。三是通過再貸款利率優惠、存准率優惠、現金補貼或資金獎勵等方式支持和鼓勵更多非國有商業銀行下調存量房貸利率，取消貸款利率加點或進一步降低加點幅度，減輕更多居民的償債壓力。
加大對房企的金融扶持力度。一是擴大“保交樓”專項借款、並購貸款和再貸款規模，建議全年可投放相關貸款1萬億元左右。二是保持對優質房企的合理融資，建議全年新增銀行房企貸款2萬億元，推動開發貸增速向金融機構整體貸款增速靠攏。三是加大力度創造寬松的房企非銀融資環境，建議年內增加房企內地信用債發行規模至5000億元。四是設立中國房企債務纾困基金，建議由中央財政和社會各方面共同參與出資，以滿足房企中長期存量資産處置需要，穩定房地産市場預期。
作者單位：廣開首席産業研究院，其中連平系該院院長兼首席經濟學家
