2023年，面對多重挑戰交織疊加，我國實現GDP增長5.2%，高于全年5%左右的預期目標，夯實了2024年經濟持續回升向好的重要基礎。2024年3月5日，李強總理在十四屆全國人大二次會議上作《政府工作報告》（以下簡稱《報告》），提出2024年經濟增長預期目標爲5%左右。這一增速水平充分考慮到了當前經濟形勢、長期發展目標以及對改善的預期，具有合理性；考慮到上年基數較高，如果順利實現也頗具含金量。《報告》同時指出，“實現今年預期目標並非易事，需要政策聚焦發力、工作加倍努力、各方面齊心協力”。《報告》進一步明確了2024年財政、貨幣政策的整體基調，強調“強化宏觀政策逆周期和跨周期調節，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，加強政策工具創新和協調配合”，爲實現全年經濟目標指引了方向。2024年，我國財政和貨幣政策有望協同發力，共同助力經濟運行在合理區間，實現中國經濟的高質量發展。

2023年財政和貨幣政策積極發力，

奠定了經濟回升向好的基礎

2023年，我國實現GDP增長5.2%，爲2024年經濟繼續回升向好打下了良好基礎。這是我國處于國際發展環境複雜多變和國內發展階段轉變的一年。從外部環境看，地緣政治格局複雜多變，全球經濟增長總體放緩，主要經濟體延續加息進程，全球流動性收緊、利率中樞維持高位，國際金融市場動蕩加劇。從國內發展看，需求不足問題較爲突出，外需偏弱，房地産市場持續調整，一些行業企業生産經營面臨諸多困難，部分領域風險隱患突出。但是，面對挑戰，財政和金融政策發揮重要作用，不斷加強協同，合力推動經濟回升向好和高質量發展。特別是2023年三季度以來，宏觀經濟政策作出重大調整，逆周期調節力度顯著加大，進一步降息降准，專項債發行進度加快，一攬子化債方案逐步落地，中央財政在2023年四季度增發1萬億元國債，各類政策“組合拳”協同發力，助力經濟順利實現增長目標。

財政政策加力提效，促進經濟回升向好

一是財政收入呈現恢複性增長，財政收支平穩運行。受經濟恢複向好以及上年低基數效應影響，財政收入呈現恢複性增長。2023年，全國一般公共預算收入同比增長6.4%，31個省（區、市）財政收入全部實現正增長。財政支出持續加碼，對重點領域保障有力。2023年，全國一般公共預算支出同比增長5.4%，社會保障和就業、教育、科技等領域支出分別同比增長8.9%、4.5%和7.9%。二是財政政策“組合拳”發力顯效，夯實經濟平穩恢複基礎。2023年，我國延續、優化、完善了一大批減稅降費政策，聚焦做強做優實體經濟、促增收擴消費、加快高水平科技自立自強、推動穩外貿穩外資等。同時，適度增加地方政府專項債券規模，帶動擴大有效投資。2023年，新增專項債務限額3.8萬億元，較上年提升1500億元，助力全國基礎設施投資同比增長8.2%。三是持續加大轉移支付力度，助力地方政府纾困解難。2023年，中央對地方轉移支付的規模達到10.29萬億元，首次突破10萬億元。同時，爲支持地方災後恢複重建，第四季度增發1萬億元國債，全部通過轉移支付安排給地方。

貨幣政策精准有力，切實服務實體經濟

一是貨幣、社會融資規模較快增長，信貸投向結構持續優化。2023年，中國人民銀行兩次降息、兩度降准，綜合采用多種結構性貨幣政策工具，保持社會融資總量合理充裕，企業融資成本降至低位。2023年，新增社會融資規模累計35.59萬億元，同比多增3.41萬億元；其中，人民幣貸款同比多增1.18萬億元，占同期社會融資規模的62.4%。在延續實施碳減排支持工具等三項貨幣政策工具①的帶動下，重點領域信貸增速繼續保持較快增長。截至2023年末，普惠小微、綠色、工業和涉農貸款余額增速分別爲23.5%、36.5%、28%和14.1%（見圖1），顯著高于全部貸款增速（10.6%）。特別是普惠小微貸款余額增速已連續三年保持在20%以上。二是運用多種方式進行流動性投放。2023年以來，爲激發企業融資需求、加大穩經濟力度，中國人民銀行通過再貸款再貼現、中期借貸便利（MLF）、公開市場操作等多種方式投放流動性，保持流動性合理充裕，引導貨幣市場利率圍繞公開市場逆回購操作利率平穩運行。截至2023年末，7天逆回購和1年期MLF利率由年初的2%和2.75%分別降至1.8%和2.5%，帶動1年期LPR和5年期以上LPR分別由年初的3.65%、4.3%降至3.45%、4.2%。三是穩定市場預期，保持金融市場整體韌性與活力。人民幣彙率保持在合理均衡水平，截至2023年末，人民幣對美元即期彙率較年初下跌2.02%，相較2022年全年9%的年度跌幅明顯收窄。債券市場有序渡過年初“贖回潮”，國債收益率震蕩下行，助推全年債券發行規模同比增長14.8%。股票發行注冊制全面實行，新能源、科技、醫藥、“中特估”等明星板塊受到市場廣泛關注。2023年，金融業增加值同比增速爲6.8%，創2016年以來新高。

數據來源：Wind

財政政策、貨幣政策加強協調聯動，政策合力不斷釋放

一是適時操作對沖熨平財政收支引起的流動性波動。2023年以來，中國人民銀行持續加強日常流動性管理，做好對財政收支變化的跟蹤預判，靈活運用公開市場逆回購等工具進行對沖，在有效配合財政政策實施的同時，保持了流動性的合理充裕。二是支持政府債發行強化與財政政策協同配合。中國人民銀行前瞻性地通過降准、中期借貸便利、公開市場操作等多種渠道加大流動性投放，爲政府債供給做好流動性安排。同時，在貨幣政策中廣泛使用國債、地方債作爲質押品，配合財政部積極開展國債做市支持操作，提升政府債券二級市場流動性，不斷增強投資吸引力（見圖2）。三是通過優化信貸供給，爲重點領域、環節提供資金支持。2023年12月，中國人民銀行重啓抵押補充貸款（PSL）3500億元，主要用于爲“三大工程”②建設提供支持。

數據來源：Wind

助力實現2024年經濟增長目標，

需要財政、貨幣政策協同發力

《報告》將2024年增長目標設置在5%左右，既可在短期內滿足穩預期、穩增長、穩就業等需求，也可達成中長期經濟總量翻番目標的要求，具有經濟基本面的拐點意義。若能順利實現5%的經濟增長目標，對于穩定市場預期和信心將有重大意義，預示著新一輪經濟周期的啓動。此外，這一增長目標雖然與上年相同，但由于基數擡升，其實現難度和含金量要比上年更高，因此需要財政、貨幣政策持續發力。與此同時，財政和貨幣政策也將面臨更具挑戰的宏觀環境，宏觀杠杆率上升、地方債務風險仍待化解、房地産市場供求關系發生重大變化、貨幣政策效能傳導受阻等難點、堵點仍然存在，將對財政和貨幣政策提出更高要求。助力實現全年經濟增長目標，需要客觀認識到財政、貨幣政策當前面臨的主要挑戰。

投資效率不高導致財政政策效能有所減弱

當前，新舊動能轉換面臨陣痛期，總需求不足和部分行業産能過剩問題相互交織，投資效率逐漸降低，投資對經濟的拉動顯得力不從心。2014—2023年，投資平均拉動GDP2.2個百分點，明顯弱于2004—2013年的5.5%（見圖3）。2009—2019年，增量資本産出率（ICOR）③平均水平爲4.9，2022年該指標進一步上升到8.1，這意味著新增加一單位GDP所需要的投資量相比2009年前增加了超過70%。

數據來源：Wind

資金使用效率降低制約貨幣政策效果

近年來信貸增速較快，但資金環境寬松與融資需求疲弱持續並存，經濟主體預防性儲蓄及資金管理需求持續上升。從金融部門來看，金融同業負債規模保持上升態勢。2024年1—2月，全市場質押式回購月均成交額爲136萬億元，仍處于曆史高位；2023年以來同業拆借月均成交額也基本維持在11萬億元以上的較高水平。從非金融企業部門來看，企業借入低息貸款多用于投資、償債和存款等非經營性領域。截至2023年三季度末，上市公司（不包含金融企業）持有交易性金融資産規模爲1.86萬億元，比2022年增加了1044億元；截至2023年末，工業企業負債增速和中長期貸款增速分別爲5.9%和28%，較上年同期分別縮小2.7和擴大1.5個百分點，背離趨勢依然明顯。企業部門定期存款占非金融企業存款的比重由2022年末的65.1%升至2024年1月的67.7%。從居民部門來看，居民“存多貸少”特征突出。定期存款占住戶存款的比重由2022年末的68%升至2024年1月的71.5%，2023年新增居民中長期貸款同比少增約2000億元。

財政與貨幣政策協調配合仍需強化

貨幣政策和財政政策在制定和實施的過程中，如不能充分考慮彼此的決策性時滯和效果時滯，可能會大大降低政策的實施效果，難以産生“1+1＞2”的效果。整體來看，實現5%的經濟增長目標，需要各方面政策加倍努力，實現“奮力一跳”。單獨的財政政策、貨幣政策調控空間相對有限，需要將財政政策和貨幣政策有機結合起來。貨幣政策在總量政策的基礎上，繼續發揮結構性相關政策工具的作用，助力實現穩增長。財政政策在發揮結構性功能性作用的同時，也需要警惕債務不斷堆積帶來的隱患和風險。

《報告》進一步明確了2024年

財政、貨幣政策的整體基調

《報告》強調“強化宏觀政策逆周期和跨周期調節，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，加強政策工具創新和協調配合”，爲實現全年經濟目標奠定了堅實的基礎。

積極的財政政策將適度加力、提質增效

《報告》中關于財政政策的表述基本延續了中央經濟工作會議的思路和提法，要兼顧力度和效率、發展需要和財政可持續性、短期穩增長和長期財稅體制改革等多重目標。

一是廣義財政擴張明顯，體現財政政策“適度加力”。當前我國宏觀經濟總體處于恢複期，但也面臨有效需求不足、部分行業産能過剩、社會預期偏弱等問題。盡管2024年赤字率擬按3%安排，與2023年目標持平，但綜合財政的效應來看，廣義財政赤字率爲7.2%左右，較上年6.7%的預算水平提升0.5個百分點，充分體現出財政加力拉動經濟增長的政策思路。2024年，財政赤字（4.06萬億元）、專項債（3.9萬億元）與超長期特別國債（1萬億元）合計8.96萬億元，2023年，財政赤字（3.88萬億元）、專項 債（3.8萬億元）與特別國債（1萬億元）合計8.68萬億元。考慮到2023年四季度發行的用于減災防災建設的1萬億元特別國債將主要在2024年使用，以及5000億元PSL資金將用于“三大工程”建設，2024年的財政實際支出力度將明顯增強。此外，《報告》還提出“研究儲備政策要增強前瞻性、豐富工具箱，並留出冗余度，確保一旦需要就能及時推出、有效發揮作用”。

二是財政發力主要體現在中央政府加杠杆。2024年政府新增債務8.96萬億元，其中地方債務增量占比爲51.6%（2023年爲52.1%），該占比已連續兩年下降，爲2017年以來的最低值。這主要是考慮當前部分地方政府債務壓力較大，進一步加杠杆的空間有限。2023年底，國務院辦公廳發文要求12個債務負擔較重的重點省份④，除供水、供暖、供電等基本民生工程外，省部級或市一級2024年不得出現政府投資新開工項目，體現了防範化解地方政府債務風險的政策意圖。但在當前經濟面臨有效需求不足、社會預期偏弱等問題的背景下，企業和居民部門加杠杆、擴需求的意願和能力均存在不足，需要通過政府部門加杠杆來推動內需回升。2023年，中國政府債務余額約67萬億元左右，占2023年GDP比重約53%，處于國際中低水平；其中，中央政府整體負債率（債務/GDP）爲21%左右，處于國際較低水平。因此，采取中央政府適當加杠杆的方式來拉動經濟增長是較好的政策選擇。

穩健的貨幣政策將靈活適度、精准有效

一是在總量上保持合理增長，在結構上更加注重提升貨幣政策效能。在經濟回升向好、預期回暖等因素帶動下，經濟內生動力有望持續修複，金融數據有望繼續保持良好增長態勢。其一，融資總量將穩步增長。《報告》提出，“社會融資規模、貨幣供應量同經濟增長和價格水平預期目標相匹配”。超長期國債發行以及地方債發行提速需要相應配套資金支持，而資金投放力度也將綜合考慮實體經濟需求及物價水平變化等因素，有效滿足預期目標要求。其二，對重點領域及薄弱環節資金支持將保持在較高水平。《報告》提出，“加大對重大戰略、重點領域和薄弱環節的支持力度”。隨著科技創新、綠色發展、鄉村振興等重點戰略持續推進，“五篇大文章”等領域仍是政策支持重點和金融機構重要發力方向，信貸增速有望維持兩位數以上的高增長。其三，信貸投放節奏將更加平穩。此前，中國人民銀行指出⑤，引導金融機構適當平滑大小月信貸波動，保持信貸總量適度、節奏平穩。《報告》提出，“加強總量和結構雙重調節，盤活存量、提升效能”，“暢通貨幣政策傳導機制，避免資金沉澱空轉”。後續信貸投放節奏將更趨平滑，更加注重提升資金使用效率。

二是流動性將保持合理充裕，社會綜合融資成本穩中有降。其一，社會融資成本或將小幅下行。《報告》提出，“促進社會綜合融資成本穩中有降”。當前CPI、PPI增速仍處于較低水平，物價對貨幣政策的掣肘作用較小。在靈活適度、精准有效的貨幣政策推動下，企業融資成本仍將保持曆史低位，企業貸款加權平均利率、個人住房貸款利率等均有下探可能。其二，銀行存款利率或將繼續下調。近年來由于貸款利率快速下行、存款利率保持剛性，銀行業淨息差已跌至曆史最低點。近期金融調控部門不斷推動銀行存款利率下調、整頓高息攬儲行爲，預計後續仍將有銀行陸續下調存款利率。此外，也要避免存款定期化、長期化趨勢，在存款利率調降的同時切實降低銀行付息成本。

三是人民幣彙率企穩回升的基礎將更爲牢固。《報告》提出，“保持人民幣彙率在合理均衡水平上的基本穩定”。2024年，我國經濟基本面持續回升向好，外彙市場參與主體更趨成熟，使用彙率避險工具、使用人民幣進行跨境結算的經營主體規模不斷擴大。根據中國人民銀行發布的數據，截至2024年2月，我國所有貨物貿易跨境結算中使用人民幣結算的占比近30%。此外，《報告》中強調“擴大高水平對外開放”，預示著我國引資環境將不斷優化，吸引和利用外資將呈現“量增質提”態勢。伴隨支撐人民幣彙率回升的積極因素不斷積累，我國貨幣政策的操作空間將更加充足，人民幣彙率將在合理區間內基本穩定。

強化財政、貨幣等政策協同

《報告》提出，“圍繞發展大局，加強財政、貨幣、就業、産業、區域、科技、環保等政策協調配合”。財政政策和貨幣政策作爲宏觀調控體系框架的兩大工具，對宏觀經濟運行，特別是對社會總需求與總供給發揮著重要調節作用。同時，財政、貨幣政策與就業、産業、投資等政策協同配合形成的集成效應，能夠進一步提高宏觀調控的精准性、有效性，助力我國經濟行穩致遠。

下一步要把握好政策的時機、著力點與協同效應

一是加快推動財政政策落地，提高資金使用質效。推動各項財政政策盡快落地見效，發揮好財政托舉經濟的作用。提前規劃各類政府債券的發行計劃，及時發布相關政策文件或指導意見，明確專項債、特別國債的發行規模、用途等，提前做好政策宣傳。完善項目前置性檢驗和後評價管理體系，提高資金使用質效。

二是維持資金總量合理增長，強化結構性貨幣政策工具的使用。綜合運用降准、公開市場操作等工具投放流動性，切實保持流動性合理充裕，爲金融機構資金投放提供有效支撐。多方聯動共同評估和發布行業資金需求規模和項目信息，更好地爲金融機構提供指引。相關部委可建立協調機制，綜合評估行業發展特點及前景，估算所需資金規模，確保重點行業貸款增速明顯高于貸款平均增速。同時，協調搭建産融信息對接平台，定期向金融機構發布産業政策和行業動態，及時推薦優質重點企業和重點項目，幫助金融機構降低行業風險。

三是強化政策協調與統籌，有效引導預期。《報告》提出，要“增強宏觀政策取向一致性”。營造穩定透明可預期的政策環境，這是十分重要的。在政策出台過程中要強化統籌、充分調研，建立政策溝通機制，避免政策實施過程對市場預期産生沖擊。在政策執行過程中保持嚴肅性、穩定性，避免政出多門、朝令夕改的現象。增強對宏觀經濟的預警、監測，提高反應的敏捷性、專業性和針對性。

① 三項工具分別爲：碳減排支持工具、支持煤炭清潔高效利用專項再貸款和交通物流專項再貸款。

② 保障性住房建設、城中村改造、“平急兩用”公共基礎設施建設。

③ 指單位GDP增量需要增加的投資額，其數值越大說明經濟效率越低。

④ 2023年12月23日，國務院辦公廳發布《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》，要求天津、內蒙古、遼甯、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、雲南、甘肅、青海、甯夏12個重點省份的各級政府原則上不得在特定領域新建政府投資項目，涉及領域包括交通、社會事業、市政、産業園區、新型基礎設施建設、棚戶區改造等。

⑤《2023年第四季度中國貨幣政策執行報告》，中國人民銀行，2024年2月8日。

作者單位：中國銀行研究院，其中宗良系中國銀行首席研究員、世界金融論壇高級研究員