文/謝逸楓

3月29日，廣州市城中村改造條例獲批，意味著全國首個城中村改造立法出爐，爲推進城中村改造保駕護航，形成具有法律約束力的規範，具有城中村改造劃時代的意義。

2024年3月29日，審議批准通過的《廣州市城中村改造條例》，對城中村改造目標、改造方式、補償安置方案、土地征收與補償、配建保障、糾紛解決等方面進行了規範。

根據《條例》精神，廣州新一輪城中村改造將有以下幾大特色，突出公益性爲主基調、強化政府主導作用、優化改造工作流程、統一征收補償標准、保障村民合法權益以及保障改造所需資金。

廣州市城中村改造應當堅持政府主導、市場運作，規劃先行、依法征收，公衆參與、共建共治的原則。市人民政府負責統籌城中村改造工作，建立城中村改造協調工作機制，制定城中村改造重大政策措施，審定改造計劃、資金安排和改造方案等。

城中村改造組織與主體

區人民政府負責組織實施本行政區域內的城中村改造工作。街道辦事處、鎮人民政府負責協助區人民政府組織實施城中村改造工作。市住房城鄉建設行政主管部門負責組織、協調和管理城中村改造工作，並組織實施條例。

市規劃和自然資源部門負責城中村改造規劃和用地管理工作。市、區人民政府各相關行政管理部門在其職責範圍內負責城中村改造工作。國辦指導意見指出，城中村改造應當堅持城市人民政府負主體責任，更好發揮有爲政府的作用。

什麽是城中村？條例已經給出了法律層面的概念解釋。城中村是指位于城鎮開發邊界範圍內失去或者基本失去耕地，實行村民自治和農村集體所有制的建成區域，以及集體土地已征爲國有、已完成撤村改制。

但原農村集體經濟組織繼受單位及原村民保留使用的低效建設用地範圍內的建成區域。城中村改造的具體範圍由市人民政府根據國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃劃定並向社會公布。

廣州市是中心城區城中村最多的一線城市，《廣州市城中村改造專項規劃（2021-2035年）》提出，至2035年擬推進的舊村莊全面改造項目252個（含城中村項150個）、舊村莊混合改造項目24個（含城中村項目15個）。

城中村的改造流程

市人民政府應當制定城中村改造工作流程，分別明確拆除新建、拆整結合、整治提升類城中村改造具體流程，確定各流程時限要求、報批材料清單和審批條件等內容，建立科學合理的城中村改造並聯辦理工作機制，實現數據共享，提高改造工作效率。

此前，廣州市城中村改造缺乏統一規範的工作流程，不同行政主管部門的審批流程和要求存在交叉重合，改造項目審批流程多、開發周期長、工作效率低。

爲兼顧公平和效率原則，《條例》從以下三個方面優化改造工作程序。一是建立統一工作流程。規定由市政府針對不同改造方式制定相對統一的改造工作流程，建立並聯辦理工作機制，優化工作程序。

二是制定工作導則。規定市住房城鄉建設行政主管部門應當會同市規劃和自然資源部門制定城中村改造工作導則，分別確定適用條件和改造內容清單。

三是明確改造意願征詢通過比例要求。規定拆除新建類城中村改造項目經三分之二以上農村集體經濟組織成員和三分之二以上十八周歲以上村民同意的，方可啓動改造。

鼓勵城中村改造在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上確定規劃指標。在産業方面，《條例》明確堅持産業異地遷移與就地改造相結合，因地制宜支持本地特色産業發展，合理安排産業轉移承接園區，有序疏解城中村集聚産業。

在公建配套方面，《條例》提出，城中村改造應當根據周邊地區功能以及實際需求，盡量利用原有設施，完善配套教育、醫療、養老和托幼等公共服務設施和基礎設施。

城中村的改造方式

分爲拆除新建和整治提升、拆整結合。拆除新建是指拆除全部或者大部分原有建築，重新建設管理的全面改造。拆整結合則是拆除新建和整治提升相結合的混合改造。

整治提升是指對不具備拆除新建條件的城中村，在維持現狀建設格局基本不變的前提下，進行建築局部拆建、改變功能、整飾修繕、完善公共服務設施和基礎設施的微改造。

城中村的改造拆遷意願

拆除新建類城中村改造項目啓動之前，區人民政府應當組織開展改造意願征詢，經改造項目所在村的農村集體經濟組織三分之二以上成員和三分之二以上十八周歲以上村民同意後，納入城中村改造年度計劃並啓動改造。

城中村改造征收集體土地流程

城中村改造項目涉及土地征收的，區人民政府應當對土地的位置、權屬、地類、面積以及村民住宅、其他地上附著物和青苗等的權屬、種類、數量等情況按規定進行土地現狀調查，調查結果應當由擬征收的土地所有權人、使用權人簽字確認。

征收集體土地應當按照公平合理、先補償後搬遷的原則，鞏固提升村民原有生活水平，維護長遠利益。城中村改造項目需要收回集體土地使用權，符合法定情形的，農村集體經濟組織可以依法收回集體土地使用權，並按規定對集體土地使用權人給予適當補償。

城中村改造征地補償安置方案

城中村改造項目涉及土地征收的，區人民政府應當依照土地管理相關法律、法規的規定開展土地征收前期工作。征收集體土地應當按照公平合理、先補償後搬遷的原則，鞏固提升村民原有生活水平，維護長遠利益。

過半數被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議或者區人民政府認爲確有必要的，應當組織召開聽證會。

被征收土地的所有權人、使用權人未按照征地補償安置協議交出土地，經催告後仍不履行的，或者在征地補償安置決定規定的期限屆滿後不交出土地的，由區人民政府作出責令交出土地的決定；拒不交出土地的，申請人民法院按照國家有關規定強制執行。人民法院強制執行時，區人民政府應當予以支持協助。

一是明確征收補償標准擬定主體和批准程序。規定集體土地征收補償費和安置補助費的補償標准，以及征收土地涉及的村民住宅、其他地上附著物、青苗的補償標准由區人民政府擬定並按規定報請批准後公布實施。

二是確保征收補償標准得到有效執行。規定征收補償一律按照經依法依規批准公布的標准公開執行，任何單位和個人不得以任何方式提高、降低或者另行補償。

征地補償安置方案應當進行公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見；針對不同意見，區人民政府應當認真研究論證，並以適當方式及時反饋處理意見。

對比2023年11月的《廣州市城中村改造條例（草案修改稿·征求意見稿）》發現，正式公布的《條例》明確了召開聽證會的條件：過半數被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議或者區人民政府認爲確有必要的，應當組織召開聽證會。

《廣州市城中村改造條例（草案修改稿·征求意見稿）》提到，征地補償安置方案應當經改造項目所在村農村集體經濟組織三分之二以上成員和三分之二以上村民同意。這一內容在《條例》不複出現。

城中村改造村民住宅補償安置方式

城中村改造村民住宅補償安置采取複建安置、産權調換、貨幣補償、房票安置等方式。征收集體土地涉及非村民房屋的，應當充分聽取意見並對其合法權益予以合理補償。

針對不同意見，應當認真研究論證並以適當方式及時反饋處理意見。具體補償方式和標准由區人民政府擬定並報市人民政府批准同意。

國辦指導意見指出，城中村改造應當保障農村集體經濟組織和村民在改造的關鍵環節和程序中的知情權、參與權、表達權和監督權。《條例》從以下三個方面健全村民合法權益保障機制：一是將公衆參與作爲城中村改造的基本工作要求予以規定。

二是強化改造意願征詢、改造方案和征地補償安置方案編制等改造關鍵環節的村民權益保障，細化征求意見、公示、聽證等程序要求，補充針對征地補償安置方案存在不同意見的處理方式等內容。

三是明確將被征地村民納入相應的養老等社會保障體系，享受城市居民待遇，從根源破解城鄉二元管理結構。

城中村改造拆除新建的城中村村民保障

實施拆除新建的城中村村民，依照法定程序轉爲城市居民戶口後，應當享受城市居民待遇。市、區人民政府應當將被征地村民納入相應的養老等社會保障體系。 公安、民政、人力資源和社會保障、醫療保障等行政管理部門在其職責範圍內負責被征地村民社會保障相關工作。

城中村改造征收補償糾紛解決路徑

強化行政機關在糾紛處理中的主體責任，明確征收補償糾紛司法解決途徑。針對集體土地征收、國有土地上房屋征收和收回集體土地使用權等情況，明確了申請人民法院強制執行的制度路徑，打通執行的最後一公裏。

城中村改造項目涉及土地征收的，由區人民政府開展土地征收前期工作。對個別未達成征地補償安置協議的，由區人民政府在征收土地公告期限屆滿後依法及時作出征收補償安置決定。

被征收土地的所有權人、使用權人在征地補償安置決定規定的期限屆滿後不交出土地的，由區人民政府作出責令交出土地的決定。拒不交出土地的，申請人民法院按照國家有關規定強制執行。人民法院強制執行時，區人民政府應予以支持協助。

城中村改造項目涉及國有土地上房屋征收的，由區人民政府依照相關規定執行。被征收人對征收決定或者補償決定不服的，可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟。

被征收人在法定期限內不申請行政複議或者提起行政訴訟，又不履行征收決定或者補償決定確定的義務的，由作出決定的區人民政府依法申請人民法院強制執行。

對拒不交回土地使用權的情況，《條例》結合廣州實際，補充了由區人民政府依法予以處理的規定。經處理仍無法收回的，申請人民法院按照國家有關規定強制執行。人民法院強制執行時，區人民政府應當予以支持協助。

城中村改造工作統籌配建保障性住房

對城中村改造工作統籌配建保障性住房作出了規定，參考了國家關于將城中村改造與保障性住房建設相結合的規定。

城中村改造地塊除安置房外的住宅用地及其建築規模，應當按照一定比例建設保障性住房，可以綜合交通、公共服務配套設施、産業布局等因素按區域統籌調節。城中村改造控制性詳細規劃明確的建設量較自身改造建設量有節余的，優先建設保障性住房。

個人可以將自有産權的房屋委托專業住房租賃機構作爲保障性租賃住房進行整體運營。城中村改造建設和籌集的保障性住房，按規定享受産業發展、土地供應、金融和稅費減免等優惠政策。

城中村的改造資金來源

市、區人民政府應當制定本行政區域內城中村改造資金平衡方案，統籌區域內改造資金安排。具體資金來源包括：城中村改造專項借款、專項貸款；政府專項債券等政府財政資金；

公司信用類債券、基金等社會資金；國家有關城中村改造項目的專項補助；其他符合規定的資金。專項借款、專項貸款等資金實行專款專用、封閉管理。市人民政府應當支持銀行業金融機構優化城中村改造金融産品和服務創新。

整治提升類城中村改造應當建立政府與村民、社會力量改造資金共擔機制。市、區人民政府應當保障整治提升類城中村改造項目有關消防、排水、環衛、公共道路等公共基礎設施的改造資金。

城中村改造項目按規定享受行政事業性收費減免和政府性基金支持，相關納稅人按規定享受稅收優惠政策。市住房城鄉建設行政主管部門應當會同財政、稅務等行政管理部門編制城中村改造項目按規定享受的減免等優惠政策清單並及時公開。